Правильная организация деятельности образовательной организации в части обучения работодателей и работников вопросам охраны труда связана с необходимостью принятия локальных нормативных актов, надлежащее оформление которых имеет принципиальное значение, в т. ч. для исключения претензий со стороны контрольно-надзорных органов

К числу первоочередных задач Минтруда России в сфере охраны труда на 2015—2020 гг. относится изменение трудового законодательства, изменение и дополнение Трудового кодекса РФ (далее — ТК РФ). Основное направление решения этой задачи связано не просто с отражением в трудовом законодательстве обязательного соблюдения требований охраны труда на рабочих местах, а с включением норм, которые обязывали бы все стороны на постоянной основе выявлять и исключать опасность травмирования и заболевания, т. е. осуществлять превентивные меры.

Превентивные меры в сфере охраны труда — это прежде всего переход в системе управления охраной труда к современной системе управления профессиональными рисками, позволяющей реализовать превентивные подходы к сохранению здоровья работников на производстве и сократить все виды издержек, связанных с неблагоприятными условиями труда. В настоящее время за высокими показателями производственного травматизма кроются несоблюдение нормативных требований охраны труда, а также непроведение обучения по охране труда на должном качественном уровне.

Обучение по охране труда должно быть именно на высоком уровне по качеству подготовки обучающихся с соблюдением существующих на сегодняшний день требований законодательства в сфере образования к качеству и организации образовательной деятельности по различным аспектам этой многогранной деятельности.

В связи с этим с момента вступления в силу Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон № 273-ФЗ) для многих все-таки остается неясным вопрос: относится ли обучение по охране труда к образовательной деятельности и нужно ли соблюдать организациям, аккредитованным на право оказания услуг по обучению работодателей и работников вопросам охраны труда, вышеупомянутые требования?

Да, относится, и подтверждением этому является официальное мнение Департамента условий и охраны труда Минтруда России, выраженное в письме от 17.10.2013 № 15-3-2874, о том, что «обучение по охране труда работодателей и работников организаций является видом образовательной деятельности, требования к ведению которой содержатся в законодательстве Российской Федерации об образовании».

В письме Минобрнауки России от 07.05.2014 № АК-1261/06 «Об особенностях законодательного и нормативного правового обеспечения в сфере ДПО» представлено конкретное условие, при исполнении которого возможно отнесение обучения по охране труда к одному из видов, подвидов образования. Так, в нем указано буквально следующее:

«Если программы обучения по охране труда рассматриваются организацией как дополнительные профессиональные программы, то лицам, успешно освоившим данную дополнительную профессиональную программу и прошедшим итоговую аттестацию, выдаются удостоверения о повышении квалификации. Обращаем внимание, что к освоению дополнительных профессиональных программ допускаются лица, имеющие среднее профессиональное и (или) высшее образование; лица, получающие среднее профессиональное и (или) высшее образование. Кроме того, деятельность по реализации дополнительных профессиональных программ подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности».

В этом случае обучение по охране труда рассматривается как дополнительное профессиональное образование, реализующее программы повышения квалификации или профессиональной переподготовки.

В отдельных случаях, когда к обучению по охране труда допускаются слушатели без предъявления требований к уровню образования, его следует классифицировать как дополнительное образование взрослых, осваивающих общеразвивающие программы

Организации, предполагающие оказывать услуги в области охраны труда по проведению обучения работодателей и работников вопросам охраны труда (далее — обучающие организации), как и все организации, осуществляющие образовательную деятельность, должны иметь лицензию — документ, подтверждающий право осуществления образовательной деятельности, выданный в установленном порядке уполномоченным органом исполнительной власти (п. 8 приказа Минздравсоцразвития России от 01.04.2010 № 205н «Об утверждении перечня услуг в области охраны труда, для оказания которых необходима аккредитация, и Правил аккредитации организаций, оказывающих услуги в области охраны труда»).

В статье «Об отдельных аспектах аккредитации организаций, оказывающих услуги в области охраны труда, и организаций, проводящих специальную оценку условий труда», опубликованной в одном из предыдущих номеров журнала, отмечалось, что в Реестре аккредитованных организаций, оказывающих услуги в области охраны труда, большую часть составляют обучающие организации, контроль за деятельностью которых проводится как по линии государственной инспекции труда, так и со стороны территориальных органов по контролю и надзору в сфере образования¹. Поэтому, обсуждая сегодня право обучающих организаций оказывать услуги по проведению обучения работодателей и работников вопросам охраны труда, нельзя не сказать о ряде требований, предъявляемых к ним в связи с осуществлением образовательной деятельности со стороны контрольно-надзорных органов.

Контроль (надзор)

Государственный контроль (надзор) в сфере образования и сопровождающие его проверки являются, наверное, одним из наиболее напряженных событий для администрации любой обучающей организации. В ст. 93 Закона № 273-ФЗ рассматриваются особенности государственного контроля (надзора) в сфере образования.

Государственный контроль (надзор) в сфере образования осуществляется как федеральное полномочие и включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими переданные РФ полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования (ч. 1 ст. 93 Закона № 273-ФЗ).

Согласно ст. 7 Закона № 273-ФЗ в отношении общеобразовательных организаций, профессиональных образовательных организаций (за исключением реализующих образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утвержден Правительством РФ² а также организаций дополнительного образования государственный контроль (надзор) осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ (это могут быть либо самостоятельные службы по контролю, надзору либо региональные министерства, департаменты, осуществляющие также управление в сфере образования).

Применительно к государственному контролю (надзору) за деятельностью обучающих организаций следует говорить о деятельности, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, требований законодательства об образовании посредством организации и проведения проверок организаций, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений таких требований. Данный надзор в отношении обучающих организаций осуществляется по всей ведущейся образовательной деятельности.

Любые виды государственного контроля (надзора) осуществляются посредством проведения проверок соответствующих организаций, в рамках которых их деятельность подлежит оценке на соответствие обязательным требованиям (федеральным государственным образовательным стандартам или законодательству об образовании). Проверки делятся на документарные и выездные, плановые и внеплановые.

Документарная проверка, как следует из ее названия, выполняется путем анализа и оценки сведений, содержащихся в документах обучающей организации, и проводится по месту нахождения проверяющего органа.

Пример

К числу таких документов обучающей организации относятся прежде всего локальные нормативные акты, документы распорядительного характера образовательной организации, а также иные документы и информация о деятельности образовательной организации, которая может быть получена, в частности, из содержания официального сайта образовательной организации в сети Интернет.

По мнению экспертов, принимающих участие в контрольно-надзорных мероприятиях (лицензионный контроль, контроль (надзор) за соблюдением законодательства РФ в сфере образования), по вопросам, которые зачастую обсуждаются на семинарах³ для руководителей и специалистов обучающих организаций, можно судить о недостаточной нормативно-правовой компетентности специалистов, готовности к соответствующему контролю образовательной деятельности.

Локальные нормативные акты

При рассмотрении вопросов, связанных с правом организации оказывать услуги в области охраны труда, хотелось бы еще раз подчеркнуть, что это право должно быть также отражено в документах, представляющих собой обязательные правила поведения, взаимоотношения, формально определенные и закрепленные в официальных документах. Такими документами являются локальные нормативные акты.

Согласно ст. 8 ТК РФ локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, — документы, которые принимает работодатель в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями. Эти документы действуют в отношении работников данного предприятия независимо от места выполнения ими работы (ст. 13 ТК РФ).

Локальный нормативный акт обучающей организации представляет собой основанный на нормах законодательства правовой документ (акт), принятый в установленном порядке компетентным органом управления организации и регулирующий внутриорганизационные отношения. Основным предназначением локального нормативного акта является детализация, конкретизация, дополнение, а иногда и восполнение общей правовой нормы применительно к условиям конкретной образовательной организации с учетом особенностей и специфики трудовых отношений, образовательного процесса и иных условий.

Локальный нормативный акт имеет определенные признаки, отличающие его от любых других документов:

·  регулирует отношения только внутри отдельной обучающей организации (ч. 1 ст. 30 Закона № 273-ФЗ), не может регулировать отношения, складывающиеся вне обучающей организации;

·  разрабатывается с учетом законов и подзаконных актов РФ, субъекта РФ, а также правовых нормативных актов органов местного самоуправления;

·  является официальным правовым актом, письменным документом, который должен иметь все необходимые реквизиты, такие как:
— наименование, отражающее форму локального нормативного акта и его краткое содержание (например, «Правила поведения обучающихся»);
— дату и место издания;
— порядковый (регистрационный) номер;
— подпись уполномоченного должностного лица;
— в необходимых случаях визы согласования и печать обучающей организации.

Для разработки и принятия локального нормативного акта должны привлекаться компетентные субъекты образовательных отношений, что позволяет сформировать высокую культуру их соблюдения (ч. 3 ст. 30 Закона № 273-ФЗ). Разграничение полномочий между участниками образовательных отношений определяется уставом обучающей организации.

При этом следует отметить, что в настоящее время нет обязательных требований к оформлению локальных нормативных актов.

Требования ГОСТ Р 6.30–2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов» являются рекомендуемыми.

Необходимо подчеркнуть, что обучающая организация принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения, в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ в порядке, установленном ее уставом

Таким образом, документы обучающей организации, у которых отсутствуют какие-либо признаки из числа перечисленных выше (документы без официальных реквизитов, принятые некомпетентным должностным лицом либо с нарушением предусмотренного порядка, противоречащие законодательству, регулирующие отношения, складывающиеся вне образовательной организации), не могут считаться локальными нормативными актами и тем самым не могут регулировать поведение участников образовательного процесса.

Локальные нормативные акты образовательной организации издаются (принимаются) в разных формах:

1) постановление — локальный нормативный или индивидуальный правовой акт, содержащий решение коллегиального органа управления обучающей организации;

2) приказ — локальный нормативный или индивидуальный (распорядительный) локальный акт, издаваемый руководителем для решения основных и оперативных задач, стоящих перед обучающей организацией;

3) решение — локальный правовой акт, принимаемый общим собранием работников (обучающихся, их законных представителей) для реализации права на участие в управлении обучающей организацией;

4) положение — локальный нормативный акт, устанавливающий правовой статус органа управления обучающей организации, структурного подразделения обучающей организации или основные правила (порядок, процедуру, регламент) реализации обучающей организацией какого-либо из своих правомочий;

5) инструкция — локальный нормативный акт, устанавливающий порядок и способ осуществления, выполнения чего-либо:

·  определяет правовой статус (права, обязанности, ответственность) работника по занимаемой должности, безопасные приемы работы, правила ведения делопроизводства;

·  характерны императивные (повелительные, не допускающие выбора) нормативные предписания;

·  может иметь такие виды, как должностные инструкции работников обучающей организации, инструкции по охране труда и технике безопасности, инструкция по ведению делопроизводства;

6) правила — локальный нормативный акт, регламентирующий организационные, дисциплинарные, хозяйственные и иные специальные стороны деятельности обучающей организации и ее работников, обучающихся и их законных представителей.

Система локальных нормативных актов образовательной организации представляет собой часть системы права, действующей в конкретной обучающей организации, в связи с чем она должна отвечать определенным общепринятым правовым принципам издания. Разработка локальных актов осуществляется в несколько этапов, которым предшествует обоснование необходимости издания того или иного нормативного акта. Изменение и отмена локальных нормативных актов имеют строгую регламентацию в ТК РФ.

Пример

Образовательная организация вправе вносить изменения в локальные нормативные акты:
• в связи со вступлением в силу либо изменением закона или другого нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, коллективного договора, соглашения;
• по собственному усмотрению.

В последнем случае важно, чтобы принимаемые локальные нормативные акты не ухудшали положения работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективными договорами, соглашениями (ч. 4 ст. 8 ТК РФ).

Изменения вносятся в том же порядке, в котором локальный нормативный акт разрабатывался и утверждался первоначально

Необходимо учитывать, что изменения, вносимые в локальный нормативный акт, могут затрагивать определенные сторонами условия трудового договора, а согласно ст. 72 ТК РФ это допустимо только по соглашению сторон. Работодатель вправе в одностороннем порядке изменять условия трудового договора только в случае организационных или технологических изменений условий труда. При этом необходимо соблюдать процедуру, определенную в ст. 74 ТК РФ.

Если локальные нормативные акты принимались с учетом мнения представительного органа работников (профсоюза), то изменения могут быть внесены только при соблюдении порядка учета мнения этого органа (ст. 372 ТК РФ).

Согласно ст. 12 ТК РФ основаниями для прекращения действия локального нормативного акта или отдельных его положений являются:

·  истечение срока действия. Такая ситуация возникает, если при разработке локального нормативного акта был определен период его действия. При наступлении указанного срока локальный нормативный акт автоматически утрачивает силу. От работодателя не требуется издания дополнительных документов, подтверждающих этот факт. В качестве примера можно привести график отпусков. В силу прямого указания закона график отпусков утверждается ежегодно и прекращает действие по окончании календарного года;

·  отмена (признание утратившим силу) локального нормативного акта либо его отдельных положений другим актом. Такая ситуация возникает, когда необходимо внести изменения в локальный нормативный акт или принять новый документ, например, при изменениях в законодательстве. В данном случае при разработке нового документа необходимо включить пункт о том, что локальный нормативный акт, ранее регулировавший правоотношения, прекращает действие полностью или в части отдельных положений;

·  вступление в силу закона или другого нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, когда указанные акты устанавливают более высокий уровень гарантий работникам по сравнению с действовавшим локальным нормативным актом. Это положение корреспондирует ч. 4 ст. 8 ТК РФ, согласно которой не подлежат применению нормы локального нормативного акта, ухудшающие положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и другими нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями. Нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение обучающихся или работников образовательной организации по сравнению с установленным законодательством об образовании, трудовым законодательством положением либо принятые с нарушением установленного порядка, не применяются и подлежат отмене образовательной организацией (ст. 30 Закона № 273-ФЗ).

Следовательно, если принят закон или другой нормативный правовой акт, устанавливающий более высокий уровень гарантий работникам по сравнению с локальным нормативным актом, действие последнего или его отдельных положений прекращается.

Несмотря на то что действие такого акта или его отдельных положений прекращается автоматически, рекомендуется издать соответствующий приказ и ознакомить с ним работников под подпись.

В связи с многочисленными вопросами, поступающими от обучающих организаций, по отдельным аспектам образовательной деятельности в области охраны труда, ФГБУ «ВНИИ охраны и экономики труда» Минтруда России и СРО НП «НООБОТ» подготовили практическое пособие «Организация и осуществление образовательной деятельности по дополнительным образовательным программам в области охраны труда», в котором также рассматриваются вопросы правового обеспечения деятельности организаций, оказывающих услуги в области охраны труда по проведению обучения работодателей и работников вопросам охраны труда, разработки и формирования отдельных локальных актов.

Принимая во внимание особое значение и требования, которые придаются в настоящее время локальным нормативным актам на законодательном уровне, и используя практический опыт ряда образовательных организаций в части подготовки документов по вопросам правового регулирования, разработчики пособия подготовили локальные нормативные акты по отдельным аспектам образовательных отношений в организациях и представили их в качестве примера:

·  Положение о нормативном локальном акте образовательной организации;

·  Положение о проведении самообследования;

·  Положение об использовании дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ;

·  Положение о размещении и обновлении информации на сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

В настоящей статье сделана попытка обратить внимание руководителей и специалистов обучающих организаций, лиц, планирующих проводить в своей организации обучение по охране труда, на необходимость всесторонне подходить к организации образовательной деятельности, созданию необходимой правовой базы для ее успешной реализации и тем самым быть готовым к разного рода контрольно-надзорным мероприятиям.

¹Рябова В.Е. Об отдельных аспектах аккредитации организаций, оказывающих услуги в области охраны труда, и организаций, проводящих специальную оценку условий труда // Справочник специалиста по охране труда. 2015. № 8.

² Указанный перечень утвержден постановлением Правительства РФ от 24.05.2013 № 437.

³ ФГБУ «ВНИИ охраны и экономики труда» Минтруда России совместно с ФГБОУ ДПО «Институт развития дополнительного профессионального образования» Минобрнауки России проводят на постоянной основе семинары по актуальным вопросам законодательства в сфере образования применительно к организациям, оказывающим услуги в области охраны труда, по обучению работодателей и работников вопросам охраны труда.

В.Е. Рябова, канд. экон. наук,
нач. отд. ФГБУ «ВНИИ охраны
и экономики труда» Минтруда России

Источник: http://ssot.mcfr.ru